過(guò)快的城市化發(fā)展是現(xiàn)今眾多中國(guó)城市所共同面臨的巨大問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境的破壞、城市面貌的趨同、人口過(guò)度的增長(zhǎng)、城市無(wú)限的擴(kuò)張、民眾意志的缺失……都使得城市轉(zhuǎn)型成為如今大家所必須直面的難題。

2007年6月9日~11日，在城市文化國(guó)際研討會(huì)暨第二屆城市規(guī)劃國(guó)際論壇上，美國(guó)規(guī)劃院校聯(lián)合會(huì)（ ACSp ）主席、俄勒岡大學(xué)規(guī)劃系政策研究中心主任Michael Hibbard和美國(guó)威斯康星大學(xué)空間信息研究中心主任彭仲仁帶來(lái)的美國(guó)波特蘭市的成功轉(zhuǎn)型案例讓與會(huì)者眼前一亮。

“波特蘭自上個(gè)世紀(jì)90年代中期實(shí)施改革至今已近20年，從土地利用、交通改革到政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都取得了良好的改變，期間雖然也經(jīng)歷了障礙，但仍有許多方法值得借鑒。”Michael Hibbard說(shuō)。

讓民眾參與

20世紀(jì)90年代，美國(guó)人意識(shí)到其“郊區(qū)化”發(fā)展帶來(lái)了眾多城市病問(wèn)題：低密度的城市無(wú)序蔓延，人口涌向郊區(qū)建房，“吃”掉大量農(nóng)田，城市越“跑”越遠(yuǎn)，導(dǎo)致能耗過(guò)多、上班路程太長(zhǎng)……因此效法歐洲，提出了“精明增長(zhǎng)”概念。俄勒岡州的波特蘭市即是其中的典范。

精明增長(zhǎng)最直接的目標(biāo)就是控制城市蔓延，其具體包括保護(hù)農(nóng)地；保護(hù)環(huán)境，包括生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境兩方面；繁榮城市經(jīng)濟(jì)；提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量。

1997年，波特蘭市發(fā)布了《地區(qū)規(guī)劃2040》，為波特蘭市中心的緊湊發(fā)展和輻射性的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做出了完整的規(guī)劃，意在通過(guò)實(shí)踐“精明增長(zhǎng)”理念擺脫美國(guó)傳統(tǒng)的城市和社區(qū)發(fā)展模式。城市增長(zhǎng)邊界——有控制的城市增長(zhǎng)模式成為波特蘭市首開(kāi)歷史先例的土地開(kāi)發(fā)政策。

自記者在現(xiàn)場(chǎng)看到的圖片顯示，在波特蘭城市和周圍農(nóng)田、樹(shù)林間有著明顯分界，界線內(nèi)的土地開(kāi)發(fā)比較密集，界線外則基本沒(méi)有開(kāi)發(fā)。

據(jù)彭仲仁介紹，波特蘭市的城市增長(zhǎng)邊界是根據(jù)預(yù)先規(guī)劃的目標(biāo)，即未來(lái)城市人口的增長(zhǎng)率、土地開(kāi)發(fā)情況和對(duì)整個(gè)地區(qū)就業(yè)增長(zhǎng)情況的預(yù)估在城市周圍劃出界限，重點(diǎn)發(fā)展界限內(nèi)的城區(qū)，加強(qiáng)市區(qū)密度和舊城區(qū)可利用空地的發(fā)展，改善路網(wǎng)交通，不能隨便向外擴(kuò)張。

為什么波特蘭能夠這樣做？彭仲仁表示，這一切要?dú)w功于俄勒岡州的統(tǒng)一土地利用規(guī)劃系統(tǒng)，美國(guó)和中國(guó)不同，美國(guó)往往一個(gè)大區(qū)下有很多小政府，各行其是，但是在波特蘭甚至整俄勒岡州都有一個(gè)共同的聲音想要區(qū)域統(tǒng)一發(fā)展，這在美國(guó)聯(lián)邦體制下各區(qū)域政府獨(dú)立制定規(guī)劃政策的情況下，實(shí)屬不易，在美國(guó)城市規(guī)劃史上也屬初次。

“俄勒岡州為此專門成立了一個(gè)土地保護(hù)和發(fā)展委員會(huì)，主要目的就是為了保證耕地和森林用地，如果你違反了全州土地規(guī)劃，它可以隨時(shí)懲罰你?！迸碇偃收f(shuō)，“波特蘭市也成立了兩個(gè)較大的組織來(lái)維護(hù)規(guī)劃發(fā)展，一個(gè)是具有執(zhí)法權(quán)力的地區(qū)政府和大都市規(guī)劃組織Metro，一個(gè)是俄勒岡州土地利用規(guī)劃系統(tǒng)的守護(hù)者'千友會(huì)'，它們都在控制波特蘭的城市發(fā)展上發(fā)揮了極大的作用。”

“千友會(huì)”是1975年由俄勒岡州前州長(zhǎng)湯姆·麥考爾建立起來(lái)的一個(gè)民間組織，據(jù)曾旅居波特蘭多年的北京社會(huì)科學(xué)研究院資深城市研究員宋俊嶺說(shuō)，波特蘭之所以在這20年里，城市規(guī)劃、市政設(shè)施、分區(qū)規(guī)劃以及住宅、輕軌道路等建設(shè)實(shí)踐，96％以上都嚴(yán)格遵守著規(guī)劃最初所預(yù)計(jì)的指標(biāo)實(shí)施，重要的原因之一就是發(fā)動(dòng)民眾參與城市建設(shè)規(guī)劃。

宋俊嶺說(shuō)，波特蘭在規(guī)劃之初，就以社會(huì)學(xué)家為先導(dǎo)，對(duì)該市居民開(kāi)展了廣泛深入的問(wèn)卷調(diào)查。在反復(fù)的調(diào)查中，不僅把人民的意愿、看法、憧憬、建議等逐步吸收到規(guī)劃的指導(dǎo)思想中，更通過(guò)這些調(diào)查建立起了關(guān)心城市發(fā)展的民眾代表組織“千友會(huì)”，“讓民眾參與”成為一種經(jīng)常性的會(huì)議機(jī)構(gòu)和制度。

據(jù)Michael Hibbard表示，波特蘭市還制定了法律，規(guī)定必須民眾聽(tīng)證，如果沒(méi)有民眾參與聽(tīng)證，政府規(guī)劃決策就沒(méi)有功效，同時(shí)波特蘭政府還出資贊助“千友會(huì)”參與決策。在這點(diǎn)上，使波特蘭市不僅在美國(guó)成為典型城市，在全球規(guī)劃界也獨(dú)具新意。

就這樣，波特蘭交通擁擠的難題靠人民解決了。據(jù)彭仲仁介紹，通過(guò)民眾的建議，波特蘭取消了原計(jì)劃為東部社區(qū)修建的一條高速公路，把資金用于建造波特蘭的第一條輕軌線路。減少了汽車道，加寬了人行道，還增辟了14公里的自行車道，讓過(guò)去本來(lái)沒(méi)有人行道和自行車道的地方，或者已被大量汽車道擠占了的地方，有計(jì)劃地予以恢復(fù)。

至此，波特蘭市不僅把公共交通作為主要交通工具，也將此作為與大規(guī)模高速公路建設(shè)相抗衡的手段。如今通過(guò)將近20年的規(guī)劃發(fā)展，波特蘭市人口增加一半，土地面積卻僅增長(zhǎng)2％，被稱為“城市規(guī)劃之都”。

回到市中心

隨著收入和汽車擁有率的增長(zhǎng)，城市離心化和郊區(qū)化是一個(gè)必然的趨勢(shì)，有控制的城市增長(zhǎng)模式可以使城市發(fā)展更有序化。

波特蘭市對(duì)用地邊界的控制，減少了以小汽車為主的城市蔓延，建造了許多人行道和自行車道，解決了由此造成的交通問(wèn)題和環(huán)境問(wèn)題等，使城市轉(zhuǎn)型取得了一定的成功。

把這些比對(duì)中國(guó)來(lái)看，我們國(guó)家尤其是改革開(kāi)放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，城市化發(fā)展和城市擴(kuò)展形態(tài)也較快。擴(kuò)展方式往往是按照現(xiàn)有規(guī)劃一下子拉伸出來(lái)，得到了很多大街區(qū)、寬?cǎi)R路，而交通并沒(méi)有改善。在上海，行人已經(jīng)被汽車邊緣化了；在深圳，往往十字路口極大、極豪華，非常不方便行人過(guò)街。雖然也有一些相應(yīng)的尺度規(guī)范，但按照我們的規(guī)范覆蓋到美國(guó)，我們的尺度還是相應(yīng)較大。

波特蘭市的邊界控制使城郊沖突減少，對(duì)市中心和街區(qū)的影響也明顯加大，“美國(guó)很多中心城區(qū)都開(kāi)始逐漸衰退，但波特蘭市的中心城區(qū)發(fā)展卻很旺盛。比如以前在美國(guó)別的地方都有'白人航班'，黑人往城市中心轉(zhuǎn)移時(shí)，白人就往外搬，這在其他城市很明顯，但在波特蘭卻很少見(jiàn)。”彭仲仁說(shuō)。

而對(duì)于北京，中心城區(qū)的發(fā)展也開(kāi)始逐漸邊緣化，中心城區(qū)對(duì)于人們而言更多只是一個(gè)工作的地方，一到晚上大家都會(huì)回到城區(qū)外的家，城區(qū)內(nèi)的辦公建筑空空然，罕見(jiàn)人跡，使市區(qū)的安全無(wú)法得到保障，也使市區(qū)周邊出現(xiàn)了許多“睡城”。

波特蘭市轉(zhuǎn)型最為重要的成功點(diǎn)之一就是民眾的參與，這點(diǎn)在我國(guó)大多數(shù)城市都做得不夠到位。彭仲仁對(duì)記者說(shuō)，他這次回國(guó)帶了11個(gè)學(xué)生參加武漢華中科技大學(xué)的一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目，通過(guò)實(shí)踐他發(fā)現(xiàn)了兩方規(guī)劃的差異，就是在公眾參與的過(guò)程中，“美國(guó)的規(guī)劃比較注重公眾參與，因此我的學(xué)生很多都有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的規(guī)劃都是自下而上的，很多城市規(guī)劃都是由民間組織產(chǎn)生出來(lái)的，規(guī)劃師只是協(xié)調(diào)，而國(guó)內(nèi)的情況則正好相反?！迸碇偃收f(shuō)。

最近，波特蘭市因?yàn)槌鞘袛U(kuò)張到了邊緣，有人就開(kāi)始要求把邊界向外推。最后由于“千友會(huì)”等民間組織擔(dān)心城市綠地遭到破壞，以及認(rèn)為當(dāng)初的規(guī)劃還有很多發(fā)展空間而投反對(duì)票，致使擴(kuò)邊沒(méi)有成功。

波特蘭對(duì)于城市生活最大的貢獻(xiàn)并不在于它為制止無(wú)計(jì)劃擴(kuò)展而做的種種嘗試，而在于它相信在每個(gè)城市現(xiàn)有的空間之內(nèi)都有一種潛力，可以創(chuàng)造更適合人類居住的地方。

鏈接波特蘭市《地區(qū)規(guī)劃2040》具體策略——將城市用地需求集中在現(xiàn)有中心（商業(yè)中心和軌道交通中轉(zhuǎn)集中處）和公交線路周圍。三分之二的工作崗位和40％的居住人口被安排在各個(gè)中心和常規(guī)公交線路和軌道交通周圍；
——增加現(xiàn)有中心的居住密度，減少每戶住宅的占地面積；
——投入1.35億美元用于保護(hù)137.6平方公里的綠化帶；
——提高軌道交通系統(tǒng)和常規(guī)公交系統(tǒng)的服務(wù)能力。規(guī)劃預(yù)測(cè)未來(lái)20年內(nèi)機(jī)動(dòng)車交通量可能增加50％，但是波特蘭市政府希望其中的21％由道路交通承擔(dān)，其余出行需求由公共交通系統(tǒng)承擔(dān)。